기고 : 철강산업연구원 손영욱 대표
 

트럼프 2기 출범과 함께 전세계 철강업계가 혼란에 빠져 있고 향후 추이와 대응책 마련에 부심하고 있다. 미국은 25% 일괄 관세 부과에 이어 국가별로 상호관세 추가를 검토 중이다. 과연 한국이 얼마만큼의 상호관세를 물게 될지가 초미의 관심사다.

2018년 트럼프 1기를 뛰어넘는 사상 유례없는 관세 폭탄에 이어 미국 우선주의, 그리고 에너지 등 각종 정책 변화는 미국뿐만 아니라 유럽, 중국 등 여타국의 대응에 따른 파급 영향 등 엄청날 것이 분명하다.

차제에 철강산업에 대해 오랜 기간 연구해온 철강산업연구원 손영욱 대표의 관련 특별기고로 최근의 상황을 이해하고 대응책을 마련하는데 도움을 드리고자 한다.   [편집자 주]
 

1. 미국 철강 및 알루미늄 관세부과 행정명령 개요

2025년 2월 10일(현지) 트럼프 대통령이 미국으로 수입되는 모든 철강 및 알루미늄 제품에 대해 일률적으로 25% 관세를 부과하는 행정명령에 서명했다. 이번 조치는 2018년 1차 행정부 당시 시행된 무역확장법 232조 관세의 확대, 연장 차원으로 국가별 예외나 면제가 없는 것이 특징이며, 지난 3월 12일부터 발효가 되었다.

이번 조치는 기존 철강 25%, 알루미늄 10%였던 관세율을 각각 철강 25%, 알루미늄 25%로 인상하였으며, 전세계 모든 국가에 대해서 예외 없이 관세를 부과하였다. 2018년 당시 캐나다, 멕시코 등 일부 우방국은 관세를 면제받거나, 한국, 브라질, 아르헨티나 등은 수출쿼터로 관세를 대체하는 차별적 조치가 있었으나 이번에는 어떤 국가든 예외 없이 25%를 부과하되 더 이상 국가별 면제나 쿼터 협정이 없음을 명확히 한 것이 특징이다. 다만 미국이 무역흑자를 보고 있는 호주의 경우 예외 가능성을 시사한 바 있다.

품목별로 보면, 적용범위가 기존 대비 확대한 것이 특징이다. 과거 무역확장법 232조 관세는 강판, 강관 등 철강소재 자체에 부과되었다면, 이번에는 일부 추가 하위(Downstream) 제품, 건축용 철강 구조물, 알루미늄 압출재, 콘크리트용 강연선 등 외국산 철강을 활용한 하위 제품에도 25% 관세를 확장 적용하여 기존에 완제품 형태로 수입되어 관세를 피해온 철강부품 또는 구조물까지 규제하려는 조치이다.

또한 미국과 USMCA(United States & Mexico, Canada Agreement) 지역 내에서 생산되지 않고 중국, 러시아산 등 외국산 소재를 단순가공해서 들여오는 편법을 차단하기 위해, 수입 철강은 북미지역에서 “용해·주조(Melted and Poured)”된 것만 인정하는 새로운 표준을 마련하여 캐나다 또는 멕시코를 경유한 중국산 철강재나 러시아산 알루미늄의 우회 수입을 억제하려는 의도로 해석되고 있다.

이후 지난 3월 17일(미국 현지시간)에는 케빈 해싯 미국 백악관 국가경제위원회(NEC) 위원장이 유럽, 중국과 함께 한국을 언급하며 “(미국은 이들에 비해) 무역적자가 수년째 지속되고 있다”며 “적자가 발생하는 이유는 높은 관세와 비관세 장벽이 미국 기업의 경쟁을 어렵게 하기 때문”이라고 말한 것으로 알려졌다(한경 글로벌마켓 3월18일자 신문기사 참조). 이는 한국에 대해 비관세 장벽을 낮추라고 압박한 것으로 분석이 나오고 있다. 해싯 위원장의 이날 발언은 트럼프 행정부가 4월 2일부터 부과하겠다고 한 상호관세를 언급하면서 나왔다. 트럼프 행정부는 앞서 각국 관세와 비관세 장벽을 종합적으로 고려해 상호관세를 매기겠다고 밝혔다. 해싯 위원장은 상호관세의 주요 대상으로 한국을 거론한 것이다. 지난해 한국의 대미 무역흑자(상품수지 기준)는 660억달러에 달했다. 주요 대미 흑자국 중 아홉 번째다. 다만 한국은 미국과 자유무역협정(FTA)을 체결해 대부분 상품을 무관세로 거래한다. 이 때문에 해싯 위원장 발언은 한국의 비관세 장벽 철폐를 요구한 것으로 해석된다. 트럼프 행정부는 부가가치세, 환율 등도 감안하겠다고 밝혔다. 한국의 부가세도 비관세 장벽으로 간주할 수 있다는 의미다. 미국은 한국의 대미 무역흑자를 빌미로 상호관세를 물릴 가능성이 크다.

미국이 오는 4월 2일 국가별로 상호관세율을 발표할 예정이다. 특히 미국을 상대로 대규모 무역흑자를 내고 있으면서 관세 또는 비관세 장벽을 둔 국가를 ‘지저분한 15개국’(dirty·더티 15)이라고 지칭했다. 한국이 여기에 포함되면 고율 관세가 부과될 가능성이 크다(힌극경제신문 3월 19일자 신문기사 참조).
 

2. 미국의 관세관련 규제 정책 변화

최근 미국 정부별 규제 철폐 관련 정책을 비교하면 아래 표와 같다. 미 트럼프 정부 1기때는 ‘규제 철폐 중심’으로 정책을 가져갔으나, 이후 바이든 정부 때는 ‘규제 강화 중심’의 정책을 추진한 바 있다. 다시 트럼프 정부 2기를 맞으면서 다시 1기 때와 같은 ‘규제 철폐 중심’으로 옮아가고 있다. 대신에 ‘첨단 기술개발 중심’으로 지원하는 방향으로 추진하고 있다. 파리기후협약도 다시 탈퇴하겠다는 의지를 표명하고 있고, 친환경, 신재생에너지보다 다시 화석연료로의 회귀와 화석연료 기업에 대한 세제 혜택을 확대하겠다고 발표한 바가 있다.

현재 트럼프 정부의 통상조치를 이해하려면 먼저 과거 트럼프 대통령 1기 재임 당시의 통상조치들을 살펴볼 필요가 있다. 당시 철강과 관련한 통상관련 규제조치는 ‘무역확장법 232조’와 ‘USMCA’ 무역협정이라고 할 수 있다.

당시 ‘무역확장법 232조’에 따라 최근까지 한국산 철강재 수출물량이 쿼터로 제한을 받고 있는 상황이며, USMCA 협정의 경우는 2026년 재검토 기한 도래와 트럼프 재집권이 맞물리면서 해당 협정의 세부 조항 변경 가능성이 제기되고 있어 멕시코 공급망에 영향을 미칠 수 있는 여지가 남아있다.

트럼프 대통령 2기 집권 후 통상관련 정책들의 추진 방향을 살펴보면, ① 대(對)중 봉쇄를 통한 패권경쟁 우위 선점전략, ② 美 통상압력, 예의주시 필요한 보호무역 조치, ③ 美 최우선 에너지정책을 위한 화석연료 회귀, ④ 미국의 대 적성국 정책으로 요약될 수 있다.

트럼프 정부의 통상정책 기조는 ‘자유무역(Free Trading)’이 아닌 ‘공정무역(Fair Trading)’을 중요시한다는 점과 ‘매우 직접적이고 파급력이 높은 정책’을 선호하는 것이라고 할 수 있다. 상호관세가 의미하는 것은 바로 공정무역이란 관점에서 출발한다는 것이다. 현재 트럼프 대통령의 측근들 또한 이러한 기조에서 생각을 같이하고 있는 인사들로 포진되어 있다. 이에 따라 향후 미국은 ‘정책의 예측불가 및 불확실성 증대‘, ’시장경제의 불안정성 증가‘ 등이 계속될 것으로 예상된다. 트럼프 대통령의 협상방식은 ’Threat(협박·압박)→Warning(경고)→Negotiation(협상)→Retaliatory Measures(보복조치)‘의 순으로 진행하는 것이 특징이다. 지금 발표하는 철강 및 알루미늄 25% 관세부과 관련 행정명령은 두 번째 경고단계 수준인 것으로 파악된다. 한국을 협상테이블로 불러들이기 위한 수순이라고 본다. 이미 일본과 호주는 협상과정을 통해서 주고 받을 것들에 대한 협상이 끝이 난 것으로 보인다.

트럼프 대통령 재집권에 따른 통상부문의 주요 공약을 살펴보면 아래 표와 같으며, 보편적 관세 또는 상호관세를 강조하고 있으며, 기저에는 중국에 대한 제재가 깔려있다.

3. 국내 철강산업 대미 수출현황

미국으로 철강 수출은 트럼프 대통령 1기 집권기 때 무역확장법 232조에 근거하여 연간 260만톤으로 수출물량이 쿼터로 묶여있기 때문에 그 이후 매년 쿼터물량 한도 내에서 유지해오고 있다. 메리츠증권에서 발표한 자료에 따르면 ’22년도 기준 미국으로 수출된 철강품목별 비중을 보면 에너지용 강관(OCTG, 라인파이프)이 가장 많은 약 90~100만톤(추정) 수준으로 전체 수출량의 35~40%를 차지하는 것으로 추정된다. 그 외 열연, 냉연, 도금재 순으로 나타나고 있다.

주요 철강사별로 살펴보면 POSCO, 현대제철, 동국제강, 세아제강 순으로 나타나고 있다.

대미 수출물량 중 가장 많은 비중을 차지하고 있는 에너지용 강관의 경우를 살펴보면 미국향 강관 수출물량은 2018년도 쿼터 부과 이후 연간 100만톤 내외의 수준를 유지하고 있는 것으로 나타났다. 철강산업연구원 발표자료에 따르면 국내 강관 총 수출물량은 ‘22년 기준 128.5만톤 수준이었으나 이 중에서 에너지용 강관(API강관)이 차지하는 비중이 89.1%에 이르는 것으로 나타났다. 수출지역별로 보면 전체 강관 수출의 경우는 미국을 포함한 북미지역이 86.1%를 차지하고 있으며, 라인파이프의 경우는 74.5%, OCTG의 경우는 무려 99.0%까지 나타나 북미지역 집중도가 매우 높은 것이 특징이다. 따라서 미국의 관세부과 조치는 특히 국내 강관사에게는 매우 직접적인 타격을 받을 수 밖에 없는 수출구조를 갖고 있다고 할 수 있다.

미국으로 수입되는 강관의 국가별 차지비중을 살펴보면 아래 그림에서 보는 바와 같이 한국이 약 22~23%(’24년도 실적기준) 수준으로 가장 높은 비중을 차지하고 있고, 이어서 캐나다, 멕시코, 일본 순으로 차지하고 있는 것으로 나타나고 있다.

아래 그림에서 보는 바와 같이 국가별 미국향 수출 강관의 수출 단가를 비교해 보면, 일본 강관제품의 단가가 가장 높은 반면, 한국산 강관 수출단가는 글로벌 평균 수출단가보다 낮은 수준인 것으로 나타났다. 이는 한편으로 미국 현지에서 한국산 강관의 가격경쟁력이 높다는 것을 의미하는 것이기도 하다. 이것은 미국에서 한국산 강관의 수입비중이 높은 것과 관련성이 있다고 볼 수 있다.

4. 한국 철강산업에 미치는 영향

2018년 3월 8일, 당시 트럼프 대통령은 모든 국가의 철강 수입품에 25%의 추가 관세, 알루미늄에는 10% 관세를 부과하도록 하는 행정명령에 서명하고 3월 23일부터 발효된 바가 있다. 초기에는 캐나다, 멕시코 등 일부 국가에 대해 협상을 위한 한시적 예외가 적용되었지만 이후 2018년 6월 1일부로 호주, 아르헨티나, 브라질, 한국을 제외한 모든 국가에 대해 철강에 25% 관세가 적용되었고, 캐나다와 멕시코도 이 시점부터 관세 대상에 포함되었다. 한국은 2018년 3월 말 한미 FTA(한미자유무역협정) 개정 협상 과정에서 미국과 별도 합의를 통해 철강 232조 관세를 면제받는 대신 수출물량에 대한 쿼터제를 수용하여 매년 260만톤의 수출물량으로 제한을 받았다.

2018년 철강 관세 부과 당시, 미국내 철강 소비산업(자동차, 기계 등)에서 강한 반대가 있었으며, 실제로 자동차 업체들의 비용 증가 영향이 확인되었으나 철강 소비산업에서의 반발이 즉각적인 정책 변경으로 이어지지는 않았으며, 2019년 캐나다·멕시코에 대한 관세 철폐까지 약 1년이 소요된 바가 있다. 중간 과정에서 한국, 브라질, 터키 등과 개별 양자협상이 진행되었고, 일부 국가가 쿼터제 도입을 통해 관세 면제를 확보한 바가 있다.

그러나 이번 철강 및 알루미늄에 대한 25% 관세부과 조치는 2018년도 때와는 달리 호주를 제외하고 예외국가를 두지 않고 모든 국가에 대해 일률적으로 적용한다는 점과 기존의 쿼터제 등의 예외 적용기준을 철폐하는 것으로 되어 있는 것이 다른 점이다. 따라서 한편으로는 어떻게 활용하고 대응하느냐에 따라 오히려 동등한 조건에서 더 유리한 입장을 고수할 수 있는 여지가 있지 않는가? 하는 측면도 고려할 수 있을 것 같다는 생각이다.

우선 국내 철강산업에 미칠 영향을 살펴보면 우선 판재류를 중심으로 수출하는 포스코나 현대제철 등의 경우는 미국향 수출비중이 높지 않기 떄문에 직접적인 영향은 크지 않을 것으로 예상된다.

하지만 판재류와는 달리 강관의 경우는 상황이 다르다고 할 수 있다. 이번 미국 트럼프 정부의 25% 일괄 철강 관세부과는 미국 국내 OCTG 생산업체와 해외 공급업체(한국, 캐나다, 멕시코 등) 간의 가격경쟁에 즉각적인 영향을 미치고 있다. 국내에서 생산된 강관제품 중 수출품목은 대부분 에너지용 강관인 API강관이 주를 이루고 있으며, 수출대상국인 미국시장에 집중되어 있기 때문이다.

지난 2018년도의 경우를 살펴보면 철강 관세발표 이후 전반적으로 OCTG 가격이 즉각적으로 10~20% 상승한 후 천천히 다시 안정화된 사례가 있다. 그러나 이번 조치의 경우는 모든 국가에 예외 없이 25% 관세가 부과되기 때문에 미국으로 강관을 수출하는 국가들 간의 수출조건은 동일하다고 볼 수도 있지만 관세는 그 자체로 한국을 포함한 모든 수출업체에 대한 장벽으로 작용하므로 기존 대비 현지 업체들과의 경쟁 강도는 심화될 수 밖에 없다. 특히 한국의 경우, 에너지용 강관의 미국시장 의존도가 워낙 높기 때문에 다른 지역으로의 수출 전환은 쉽지 않은 상황이므로 미국 수출 의존도가 높은 기업 순으로 영향이 클 것으로 예상된다.

한편으론 미국 내수 철강업체 대비 국내 업체들의 낮은 제조원가/노동비/간접비 등의 경쟁력, 미국 내수 품목별 가격 상승 정도, 무효화된 쿼터로 인한 국내업체들의 생산량 조정 등 여러 요인이 복합적으로 작용할 것으로 예상된다. 이에 대한 선제적 대응으로 일부 강관사는 이미 미국 현지에 생산법인을 설립하였거나 설립을 추진 중에 있다. 이와 관련해서 주의해야 할 것은 중장기적인 해외 현지 투자의 경우, 반드시 출구전략에 대한 깊은 고민이 필요하다는 것이다.

트럼프 대통령 입장에서 철강에 대한 관세정책 추진에 따른 대내외적인 변수로는 미국 자동차사 등 철강 소비산업에서의 반대여론과 대외적으로 각 국과의 무역마찰에 따른 갈등이 고조될 수 있을 것으로 본다. 하지만 과거와는 달리 최근 트럼프 정부가 친환경차 규제 완화 조치를 통해 자동차 산업의 부담을 경감시켰고, 2018년과 달리 자동차 관세까지 실질적으로 부과할 경우 철강 소비산업에서의 반발이 과거보다 약할 가능성이 있어 보이기 때문에 과거 트럼프 1기 때와는 달리 관세정책이 더 강화될 가능성이 있을 것으로 예상된다.

그러므로 철강 관세의 보다 구체적인 내용, 지속 여부가 아직 불분명한 가운데, 국내 철강 사 입장에서는 미국향 수출비중이 높은 일본, 베트남 등의 수출국가와의 경쟁강도가 높아질 수 있을 것으로 보이며, 미국의 전방산업(자동차, 가전 등)에 대한 추가 관세 부과로 인한 간접적인 수요 영향 등에 따른 직간접적인 영향이 있을 것으로 예상되는 바 추후 진행상황을 면밀히 모니터링하고 대응책을 마련해 나가야 할 것으로 사료된다.

한편으로는 트럼프 대통령의 화석연료 부문 확대와 극한지 원유개발 등에 대한 에너지개발 정책발표에 따라 향후 유정관, 송유관, 가스관 수요증가와 함께 CCUS 사업부문과 관련하여 CCS Pipeline 증설에 따른 CCS용 라인파이프 수요증가가 기대되는 분야로 부상할 것으로 예상된다. 또한 극한지 원유개발에 따른 극한지용 강관수요 증가를 기대할 수 있는 강관 수요분야가 되지 않을까 조심스럽게 예상해본다.

5. 결언

이번 추가 관세조치를 두고서 여러 가지 전망과 대책들에 대한 다양한 분석과 전망이 많다. 당장 추가 관세조치를 통해서 기존의 수출물량 쿼터제가 사라지기 때문에 더 많은 수출을 할 수 있는 기회가 생길 수 있어서 한국 철강기업 입장에서는 더 긍정적이란 평가도 있고, 반대로 당장 수출가격 경쟁력 저하로 대미 수출이 감소할 것이란 우려의 평가도 있다. 미국 내에서도 강력한 통상정책에 대한 우려의 목소리들도 만만치 않은 상황이다. 이 모두 발생 가능한 시나리오들이다. 불확실성이 높은 만큼 각각에 대한 시나리오 대응전략 마련이 필요한 시점인 것이다.

그리고 예고한 대로 2월 13일에는 상호관세 조치를 추가로 발표했다. 상호관세는 미 상무부에서 4월 1일까지 검토한 후에 시행할 계획인 것으로 알려졌으나 한국의 포함 여부는 결정되지 않은 것으로 알려져 있어 계속 진행상황을 지켜봐야 할 것으로 보인다. 한국과는 FTA가 체결되어 있긴 하지만 이번 조치는 비관세 장벽과 환율 등 여러 측면을 검토하는 것으로 밝혀 한국도 무차별 상호관세의 대상국에 포함될 가능성을 완전히 배제할 수는 없을 것으로 보인다.

끝으로 트럼프 2기 정부 시대에 접어들면 주의해야할 사항들에 대해서 언급하고자 한다. 첫 번째는 트럼프 대통령 집권에 따라 미국의 대중압박이 더 강화될 것으로 예상됨에 따라 ‘공급선 다변화’에 대한 관심과 노력이 집중될 필요성이 있다.

두 번째는 트럼프 대통령 재집권에 따라 미국의 에너지정책 변화가 예상됨에 따라 셰일가스 생산확대, 그동안 중단되었던 키스톤송유관(Keystone Pipeline) 공사 재개, 석유기업에 대한 세재완화 등의 에너지정책 변화로 한국의 에너지용 강관사에게는 미국내 강관 수요증가의 기대감을 가질 수 있게 된 것이다. 하지만 무작정 수요증가에 대한 기대감 이전에 수출물량 조절에 대한 신중함을 가져야 한다는 점을 지적하고 싶다. 특히 수입규제 중인 중국산 대체수요 공략 시, 적절한 물량조절이 필요하다는 점을 강조하고 싶다. 트럼프 1.0기 때를 돌이켜보면 수입규제로 막힌 미국내 중국산 수입재 시장을 한국산 제품으로 급격히 대체해 나간 결과 결국은 한국산 제품도 수입규제를 당하는 결과를 초래했었던 경험을 잊지 말아야 할 것으로 사료된다. 따라서 수출물량 쿼터제가 없어짐으로해서 한국의 대미 수출물량 증가 가능성에 대한 긍정적인 기대감은 좋긴 하지만 반드시 잊지말아야 것이 있다. 짧은 기간에 “지나치게 빠르게”, “지나치게 많은” 수출물량 증가는 항상 경계하고 조심해야 한다는 것이다.

세 번째는 에너지용 강관 수출구조의 개선에 대해서 언급하고자 한다. 지금까지 에너지용 강관의 경우, 미국내 수요가들은 중간 유통업체들이 대부분을 차지하고 있다. 필자의 경험에 따르면 사실상 덤핑 등 통상문제의 중요한 해결 주체는 현지 메이저 수요가들의 목소리가 매우 중요하다는 것이다. 덤핑이 성립되기 위해서는 낮은 수출가격으로만 정해지는 것이 아니라 해당 제품으로 인해 산업피해가 증명되어야 하는데 문제는 산업피해에 대한 증명은 현지 수요업체가 대변해주는 것인데 유통업체는 잘 나서지 않는 특성이 있기 때문에 우리를 대신해서 목소리를 낼 수 있는 최종 수요가들을 확보하는 것이 중요하기 때문이다. 즉, Oil Company나 Service Company와 같은 최종 수요가들을 대상으로 한 실수요가 확보에 주력해야 할 것으로 사료된다. 또한 에너지강관 수출이 북미지역에 집중되어 있는 수출구조 개선을 위해 ‘수출지역 다변화’ 노력도 지속적으로 추진해나가야 할 과제이기도 하다.

현재 국내 정치상황이 어수선해서 미국과 협상할 수 있는 컨트롤타워가 부재한 상황이라 매우 안타깝고 불안한 마음이다. 빨리 정치적 불안이 해소되고 미국과의 직접적인 협상을 통해서 우리에게 유리한 조건을 이끌어내고 불확실성을 줄여나가는 통상전략과 대응방안 수립이 매우 절실한 시점이라는 점을 강조하고 싶다.
 

손영욱 ywsohn729@korea.com 다른기사 보기